공공철도 -두번째 이야기 PSO편 < 이야기나눔터

1. PSO 의 개념과 관련법률 PSO 에 대해 철도선진국에서는 각 나라마다 조금씩 상이한 제도를 운영하고 있으나 이를 개념적으로 정리하면「철도운영자는 상업적 관점에서 볼 때 제공되지 않을 수송서비스 또는 그러한 조건하에서 제공되기 어려운 수송서비스를 제공할 의무가 있고 (Public Service Obligation) 정부가 이용자인 시민을 대표하여 철도운영자에게 운행손실분을 재정보조(Grant)하는 것」으로 정의할 수 있습니다.

따라서 PSO 보상제도는 공공요금제도와 지방선운영 등 철도의 운영원리가 상업적 원리가 아닌 사회․공공적 원리에 따라 운영될 수 있도록 하는 중요한 정책이 됩니다. 지난해 말 정부가 추경예산을 통해 한전과 가스공사에 대해 1조2천억에 달하는 운영보조금 지급을 추진했을 때의 논리는 ‘유가 급등이 요금인상으로 이어지지 않게 하기 위해 전기와 가스요금을 동결함으로서 발생한 적자액에 대한 국가 차원의 보상금지급은 불가피하다’ 라는 것이었습니다.

즉, 시장원리에 따라 전기, 가스등의 요금이 결정 나야 한다면 당연히 유가급등(그것이 순수한 원유가 상승이던 정부의 잘못된 고환율의 결과이던지 간에)은 전력과 가스를 생산하기 위한 원가상승을 동반하게 되고 이는 곧 요금급등으로 이어지게 됩니다. 그런데 정부의 입장에서는 물가안정을 위해서 공공재의 요금안정이 필요했던 것이고 세금으로 이를 보전해 주는 것이지요.

하여간 이러한 논거에는 지금 우리가 이야기하고자 하는 PSO의 개념이 존재하고 있으며 서울을 비롯한 광역시에서 실시하고 있는 시내버스 준공영제와 이에 대한 재정지원 역시 따지고 보면 그 개념은 PSO의 한 영역인 것입니다. 유럽연합(EU)의 전신인 유럽경제공동체(EEC)는 1969년 처음 PSO의 개념을 법제화하였고 이후 몇 차례의 수정을 거쳐 1994년 최종적으로 철도에서의 공공서비스제공의무와 보상에 관한 법률이 정식화되어 EU 가맹국들의 지침이 되었습니다.

우리나라의 경우도 과거 철도청 시절 「국유철도운영에관한특례법」에서 최초로 PSO에 대한 규정이 포함되었고 2003년 제정되어 현재 철도산업 전반을 규정하고 있는 「철도산업발전기본법」에 명시되어 현재에 이르고 있습니다. 법령을 구체적으로 살펴보면 제32조 (공익서비스비용의 부담) ①철도운영자의 공익서비스 제공으로 발생하는 비용(이하 "공익서비스비용"이라 한다)은 대통령령이 정하는 바에 따라 국가 또는 당해 철도서비스를 직접 요구한 자(이하 "원인제공자"라 한다)가 부담하여야 한다. ②원인제공자가 부담하는 공익서비스비용의 범위는 다음 각 호와 같다. 1. 철도운영자가 다른 법령에 의하거나 국가정책 또는 공공목적을 위하여 철도운임ㆍ요금을 감면할 경우 그 감면액 2. 철도운영자가 경영개선을 위한 적절한 조치를 취하였음에도 불구하고 철도이용수요가 적어 수지균형의 확보가 극히 곤란하여 벽지의 노선 또는 역의 철도서비스를 제한 또는 중지하여야 되는 경우로서 공익목적을 위하여 기초적인 철도서비스를 계속함으로써 발생되는 경영손실 3. 철도운영자가 국가의 특수목적사업을 수행함으로써 발생되는 비용 2. PSO 는 시혜적인 지원금이 아니라 법적 의무금 법령에 따르면 국가 또는 당해 서비스를 직접 요구한 자는 서비스의 공급자인 철도운영자에게 이에 대한 비용을 보상하도록(할 수 있다가 아니라 하여야 한다) 명시하고 있으며 그 항목은 제2항에 열거하고 있습니다.

따라서 이러한 공익서비스 부담비용은 정부가 철도공사에게 단순히 시혜적 차원에서 줘도 되고 안주면 그만인 것이 아니라 법적으로 지급하도록 되어 있는 것이고, 공사의 입장에서는 공식적인 수입금이 되는 것이지요. 이 경우 ‘정부지원금이나 법적인 의무금이나 같은 돈 아니냐?’ 라고 하는 반론이 제기될 수 있으나 우리가 이야기하고자 하는 것은 공사가 정부에 요구하는 PSO관련 비용이 마치 운영을 잘못해서 발생한 적자액을 정부에게 요구하여 혈세를 마음대로 가져다 메우는 것처럼 일부에서 주장하는 것 때문에 분명히 하자는 것입니다.

운영은 방만하게 하면서 정부에게 ‘삥이나 뜯는’ 도덕불감증에 빠진 공기업이 아니라는 것이지요. 기실 도덕불감증은 최근 문제가 되고 있는 인천공항철도를 비롯한 각종 민영고속도로, 민영철도가 단연 압권이지요. 예상수요에 6%가 타던 7%가 타던 30년간 90%까지 국민의 혈세로 충당을 해주니 민영회사 입장에서는 어쩌면 아예 안타는 것이 ‘시장원리’에는 더욱 부합하는 것입니다. 시민이 안타면 안탈수록 감가상각비나 유지보수비도 절약되니 말입니다.

노인무임제도나 장애우 등 교통약자에 대한 각종 할인제도는 국가정책이자 공공목적의 요금 할인제도이고 지방선의 경우 국토의 균형적인 발전을 위해서도 PSO의 중요한 한 영역이 됩니다. 3. PSO는 더욱 확장되어야 하고 이는 곧 대중교통정책을 바로 세우는 길 이러한 PSO제도가 실시된 지 4년여 기간이 지나고 있는데 문제는 PSO보상내역을 둘러싼 정부와 공사의 입장 차이와 법령에 명시된 ‘원인제공자’가 국가와 ‘직접요구한 자’로 되어 있음으로 인해 발생하는 실효성의 문제입니다.

먼저 지난 시간에 살펴보았던 철도공사의 주요경영지표 분석에 의하면 공사출범 이후 3년간 PSO에 대한 보상요구금액은 총 1조4천9백억원 수준이고 실제 집행금액은 9천3백3십6억원으로 차액은 5천5백6십억원입니다. 이것이 고스란히 공사의 운영적자로 이전되었음은 당연한 수순이고, 문제는 대중교통체계를 개편하는데 있어 광역전철망의 확대와 시내버스등과의 연계교통망 구축은 필수적인 것인데 이에 따라 PSO보상도 동시에 확대되어야 한다는 점입니다.

우리의 경우 수도권광역전철망은 이미 천안에서부터 원주에 이르기까지 날로 확대되고 있으며 요금체계는 이웃 일본의 경우보다 훨씬 저렴한 구조를 가지고 있습니다. 또한 고령화 시대에 걸맞게 노인에 대한 무임권의 수요 역시 꾸준히 증가하는 추세이지요. 특히 외각에 거주하고 있는 도시 노동자들의 통근이나 학생들의 통학용의 경우 국가 정책적인 차원에서 요금정책이 입안되어야 함으로 이에 대한 대책을 마련하는 것은 철도를 통한 수송분담률을 제고함으로서 도로교통에 따른 사회적 비용을 감소시키고 대중교통체계를 바로 세우는 데에도 중요한 역할을 할 것입니다.

지방선의 유지와 이에 따르는 보상의 주체문제는 더욱 심각합니다. 지방선을 운영하는데 따르는 부담을 ‘당해 서비스를 요구한 자’로 규정한다면 지자체가 될 것입니다. 결국 대부분의 지방선이 통과하는 지자체의 재정자립도가 현저히 낮은 것이 현실이라면 이에 대한 중앙정부의 특단의 대책이 없는 경우 노선폐지는 불가피하고 이는 지방의 공동화를 가속화시키는 악순환의 구조에 빠질 수밖에 없기 때문입니다. 특히 광역시를 중심으로 지자체에서 경쟁적(!)으로 건설했던 도시철도의 경우 운영적자의 문제는 계속 대두되고 있는데 (이에 대해서는 다음에 살펴보기로 하겠지만) 부산지하철의 경우 운영적자의 90%가 노인무임과 관련한 부분임에도 이에 대한 PSO 관련규정은 현재 없는 것도 문제입니다.

따라서 PSO문제는 단순히 철도운영자에게 적자분에 대한 보상의 차원이 아니라 한 국가가 어떤 교통정책을 입안해 나가며 이동권의 문제를 어떤 관점에서 바라보는가? 라고 하는 복지정책의 일환이기도 합니다. 한 기업이 흑자를 내더라도 사회 전체가 부담해야 할 비용이 증가한다면 이를 올바른 것이라고 할 수 있을지?

아니면 대중교통에 대한 시민들의 저렴하고 편리한 이용권을 제고해 나가면서 궁극적으로는 전 사회적 비용을 감소시켜 나가는 것이 올바른 것인지? 에 대한 일종의 철학의 문제이기도 합니다. 결국 PSO를 안 받고도 흑자경영을 해야 한다 어쩐다 하는 말은 그 가능성여부는 따로 이야기 한다하더라도 본인이 받고 싶다고 더 받고 안 받고 싶다고 덜 받는 것이 아니다. 라고 하는 것입니다.